Chulalongkorn University Theses and Dissertations (Chula ETD)

การปฏิบัตินโยบายสำหรับจังหวัดชายแดนภาคใต้ : ศึกษาเฉพาะกรณีจังหวัดนราธิวาส

Other Title (Parallel Title in Other Language of ETD)

The Policy Implementation for the Southern Border Province : The Case Study of Narathiwat

Year (A.D.)

1986

Document Type

Thesis

First Advisor

วิทยา สุจริตธนารักษ์

Second Advisor

กนก วงษ์ตระหง่าน

Faculty/College

Graduate School (บัณฑิตวิทยาลัย)

Degree Name

รัฐศาสตรดุษฎีบัณฑิต

Degree Level

ปริญญาเอก

Degree Discipline

รัฐศาสตร์

DOI

10.58837/CHULA.THE.1986.504

Abstract

Problems of the southern border provinces of Thailand have been recognized by successive Bangkok regimes in the past up to now as the most critical ones with great impact upon security of the country. This so-called ‘Southern Border Problem’ derives mainly from regional differences in terms of religion, language, culture, customs and traditions between the Muslim minority population in the south and the rest of the Buddhist majority population throughout the country. This thesis has its focus on policy implementation. Narathiwat province is chosen as the case study since it represents typical Thai southern border province. It has the largest number of Muslim minority population, it borders on Malaysia, it is infested with all types of terrorist activities, and it is suffering from economic problems because its population remains predominantly poor in comparison with other southern border provinces except Pattani. The author thinks that projects that can help solving poverty are that of Their Majesties’ Development Project and the Rural Job-Creation Project. Owing to the fact that there are a large number of population of Narathiwat who are illiterate, it is considered important to include project related to education promotion of the Administrative Centre of the Southern Border Provinces. As such, these three projects will be studied and analysed. Theoretical analysis and conceptual framework used in the thesis are mainly of policy science, stressing the implementation and the ‘output’ aspect of the policy, which includes the analysis of the source of the policy, clarity of policy, support of policy, complexity of administration, incentives of implementor and resources allocation. To better understand these aspects of policy implementation, policy process and dynamics of human behavior, especially, those of bureaucrats, interest groups, and village leaders in the Narathiwat Province are studied. Besides, different ‘values’ which motivate human activities such as power, wealth, skills, affection, respect, and rectitude are also studied since they explain behaviour of the actors involved. The findings of the thesis on the implementation of Their Majesties’ Development Projects, Rural Job-Creation Projects and the Administrative Center of Southern Border Province Administration’s projects are as follows : -All 3 projects have the same general goal in helping rural villagers with the prime minister as the push and pull of over all three projects. The differences are that projects belonging to Their Majesties and the Administration Center aim more to bring about security in the South while those of the Rural Job-Creation stress the need to raise standard of living of the people. -Although, Their Majesties’ Projects have the highest priority, yet some of them fail due to lack of thorough study due to the fact that those involved do so voluntarily and get no reward. As for clarity of policy, there is no problem for all three projects since all concerned understand them well. On the support side of the policy, Their Majesties’ Development Project gets the highest support since the Prime Minister himself and bureaucrats cooperate while projects belonging to the Rural Job-Creation and the Center are given limited support either in terms of power or budget. -As for the complexity in the administration of the projects, all 3 use the bureaucratic channels to implement their policies mainly through civilian and military officials at various levels of local administrative position ranging from national down to the provincial, district and village. -With regard to resource allocations of the development projects, three groups of implementors that is the bureaucrats, interest groups and village leaders have to struggle and bargain for the budget and leading roles. Of course, bureaucrats often win in the game because of their legal power, organization, legitimacy, resources and their leading role in counter insurgency activities. This study finds out that some group of bureaucrat utilize their power to benefit themselves. The deed committed parallels that of a movement. They can bolster or calm down situation as they see fit. Other interest groups, villager leader group can play some role only in particular situation and location. This thesis finds out that other than six factors affecting policy implementation, there is one more factor or the seventh factor which is “interest" or “pursuing of interest." This finding means Thai there are seven, not six, factors influencing the policy implementation. This is considered as a contribution to the theoretical concept used in this study. The finding can be readily applied in all locations with attention given to particular characteristics belonging to each location. Whether this factor will be more significant depends longely on situation. The writer propose the mean to improve policy implementation at Narathiwat province through using evaluative manual and manual for practical operation.

Other Abstract (Other language abstract of ETD)

ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นปัญหาเรื้อรังจากอดีตจนถึงปัจจุบันจนเป็นที่ยอมรับของรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยว่ามีความสำคัญต่อความมั่นคงของประเทศชาติจึงต้องให้ความสำคัญและสนใจเป็นพิเศษ เพราะลักษณะสำคัญของภูมิภาคนี้ก็คือมีความแตกต่างในเรื่องเชื้อชาติ ภาษา ศาสนา ขนบธรรมเนียมประเพณี วัฒนธรรม จุดสนใจของวิทยานิพนธ์ฉบับนี้มุ่งวิเคราะห์เฉพาะด้านการปฏิบัตินโยบายเป็นสำคัญ โดยคัดเลือกจังหวัดนราธิวาสเป็นกรณีศึกษา เพราะจังหวัดนราธิวาสมีคุณสมบัติพร้อมที่จะเป็นตัวแทนของจังหวัดชายแดนภาคใต้อื่น ๆ กล่าวคือ มีชาวไทยมุสลิมจำนวนมากที่สุด มีชายแดนติดต่อกับประเทศมาเลเซีย มีสถานการณ์การก่อการร้ายทุกรูปแบบและที่สำคัญคือจังหวัดนราธิวาสประสบปัญหาด้านเศรษฐกิจก็คือประชาชนยังมีความยากไร้และยากจนมากเมื่อเปรียบเทียบกับจังหวัดชายแดนภาคใต้อื่น ๆ ยกเว้นจังหวัดปัตตานี ผู้เขียนจึงวิเคราะห์เป็นว่าโครงการที่จะสนองตอบปัญหาความยากไร้และยากจนนั้นก็คือโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริและโครงการสร้างงานในชนบทในจังหวัดนราธิวาส ประกอบกับจังหวัดนี้ยังมีจำนวนผู้ไม่รู้หนังสือเป็นจำนวนมากที่สุดเมื่อเปรียบเทียบกับจังหวัดชายแดนภาคใต้อื่น ๆ จึงได้หยิบยกเอาโครงการของศูนย์ข้าราชการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องมาศึกษาด้วยดังนั้น โครงการทั้งสามดังกล่าวจึงเป็นหัวข้อที่ผู้เขียนจะนำมาเป็นตัวอย่างในการวิเคราะห์เพื่อการศึกษาต่อไป นอกจากโครงการสร้างงานในชนบท และโครงการของศูนย์อำนายการบริหารชายแดนภาคใต้แล้ว การที่จะวิเคราะห์การปฏิบัตินโยบายสำหรับจังหวัดนราธิวาสได้อย่างกว้างขวางและลุ่มลึกนั้น จะต้องมีกรอบทฤษฎีที่ครอบคลุมและข้อมูลอย่างเพียงพอ ดังนั้น ทฤษฎีนโยบายศาสตร์ที่เกี่ยวกับการปฏิบัตินโยบายจึงถูกนำมาใช้วิเคราะห์ในที่นี้ แม้ว่าการปฏิบัตินโยบายจะเป็นขั้นตอนที่สำคัญในกระบวนการกำหนดนโยบาย แต่มักจะถูกละเลยมองข้ามอยู่เสมอแท้ที่จริงแล้ว ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของนโยบายขึ้นอยู่กับการปฏิบัตินโยบาย ซึ่งมีปัจจัยอันประกอบด้วย จุดกำเนิดนโยบาย ความชัดเจนของนโยบาย การสนับสนุนของนโยบาย ความซับซ้อนของการบริหาร แรงจูงใจของผู้ปฏิบัตินโยบายและการจัดสรรทรัพยากร เพื่อให้เกิดภาพรวมที่คมชัดในการวิเคราะห์การปฏิบัตินโยบายยิ่งขึ้นไปอีก จำเป็นต้องเข้าใจถึงกระบวนการทางสังคม ในพฤติกรรมเชิงพลวัตของกลุ่มคน ในที่นี้จะหมายถึงเฉพาะกลุ่มข้าราชการกลุ่มผลประโยชน์ และกลุ่มผู้นำชาวบ้าน ในจังหวัดนราธิวาสโดยพิจารณาถึง “คุณค่า" ที่เป็นตัวกระตุ้นการกระทำของคน ซึ่งได้แก่ อำนาจ ความรู้แจ้ง ความมั่งคั่ง ความเป็นอยู่ที่ดี ความชำนาญหรือทักษะ ความรัก ความเคารพ และความถูกต้องผลจากการศึกษาการปฏิบัตินโยบายสำหรับจังหวัดนราธิวาส ได้ศึกษาเปรียบเทียบโครงการ 3 ประเภท คือ โครงการเนื่องจากพระราชดำริ โครงการของศูนย์อำนายการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ และโครงการสร้างงานในชนบท โดยพิจารณาจากปัจจัยการปฏิบัตินโยบายและคุณค่าในกระบวนการทางสังคมเป็นรูปแบบการวิเคราะห์ จากการวิจัยพบว่าจุดกำเนิดนโยบายของโครงการทั้ง 3 ประเภท มีวัตถุประสงค์ร่วมกัน คือ ทำเพื่อประชาชนในชนบททั้งสิ้น โดยมีนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลเป็นผู้ผลักดันนโยบายออกเป็นโครงการทั้ง 3 ประเภท ดังกล่าว จะมีข้อแตกต่างก็ตรงที่ โครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริเป็นการสนองพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวหรือสมเด็จพระนางเจ้าพระบรมราชินีนาถ โครงการของศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ ก็มุ่งสร้างความมั่นคงให้กับจังหวัดชายแดนภาคใต้ส่วนโครงการสร้างงานในชนบทนั้นก็เพื่อยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชนในชนบทให้สูงขึ้นอย่างไรก็ตาม แม้โครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริจะมีความสำคัญที่สุด แต่ก็ปรากฏว่าบางโครงการต้องประสบความล้มเหลว เพราะขาดมิติทางวิชาการอย่างเพียงพอ ทั้ง ๆ ที่เป็น โครงการที่ผู้เกี่ยวข้องปฏิบัติด้วยความเต็มใตแม้จะไม่ได้ผลประโยชน์ตอบแทน แต่ก็ทำไปโดยอุดมการณ์เพื่อถวายความจงรักภักดี ความชัดเจนของนโยบายใน 3 โครงการที่กล่าวถึงไม่มีประเด็นที่เป็นปัญหาแต่อย่างใด เพราะทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องย่อมตระหนักดีอยู่แล้ว สำหรับการสนับสนุนของนโยบายนั้น โครงการอันเนื่องจากพระราชดำริจะได้รับการสนับสนุนจากทุกฝ่ายมากที่สุดโดยเปรียบเทียบ กล่าวคือ นายกรัฐมนตรี รวมไปถึงกลุ่มข้าราชการจะพยายามเกื้อกูลเอื้ออำนวยเป็นพิเศษ ในขณะเดียวกันก็จำกัดโครงการสร้างงานในชนบทให้คงที่ หรือให้การสนับสนุนโครงการของศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างจำกัดไม่ว่าในเรื่องอำนาจและเงินงบประมาณ สำหรับความซับซ้อนของการบริหารในแต่ละโครงการนั้นมีลักษณะที่เหมือนกัน กล่าวคือ เมื่อนโยบายแปลงเป็นแผนงาน และโครงการแล้วก็จะส่งไปให้ไหลเข้าสู่โครงสร้างระบบราชการแบบเดิม โดยผ่านกระทรวง ทบวง กรม กองทัพ จังหวัด อำเภอ ตำบล จนถึงหมู่บ้าน ดังนั้น ผลที่เกิดขึ้นและผลกระทบที่จะต่อเนื่องออกไปย่อมขึ้นอยู่กับผลประโยชนที่เกิดจากการประนีประนอมระหว่างกลุ่มข้าราชกา กลุ่มผลประโยชน์ และกลุ่มผู้นำชาวบ้านเป็นสำคัญ การจัดสรรทรัพยากรก็ขึ้นอยู่กับการจัดสรรผลประโยชน์ระหว่างทั้ง 3 กลุ่ม ตามแต่จะมีเป้าหมายอย่างไร เช่น ระหว่างอำนาจกับความมั่งคั่ง เป็นต้น เมื่อเปรียบเทียบระหว่างทั้ง 3 กลุ่มแล้วก็จะเห็นว่า กลุ่มข้าราชการจะเป็นผู้นำ กล่าวคือ มีอำนาจการต่อรองสูงสุด ทั้งนี้เป็นเพราะกลุ่มข้าราชการมีฐานที่กว้างและมั่นคงกว่าอันได้แก่ ความชอบธรรมของอำนาจตามกฎหมาย การจัดองค์การ และความสมบูรณ์ด้านทรัพยากร ประกอบกับสถานการณ์จังหวัดชายแดนภาคใต้มีการก่อการร้ายทุกรูปแบบ ยิ่งเพิ่มความสำคัญให้แก่กลุ่มข้าราชการอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ยิ่งไปกว่านั้น จากการศึกษายังพบว่ากลุ่มข้าราชการบางกลุ่มได้แสวงหาผลประโยชน์ในลักษณะที่เป็นทั้งขบวนและกระบวนการอย่างเป็นระบบ สามารถที่จะสร้างสถานการณ์ และระงับสถานการณ์ตามแต่ที่ต้นต้องจะให้เป็นไป สำหรับกลุ่มผลประโยชน์ก็ดี กลุ่มผู้นำชาวบ้านก็ดีจะมีบทบาทสูงย่อมขึ้นอยู่กับสถานการณ์บางขณะหรือในบางพื้นที่เท่านั้นอนึ่ง จากการศึกษาค้นพบว่า ยังมีปัจจัยอีกตัวหนึ่งนอกเหนือจากปัจจัยทั้ง 6 ที่ศึกษาตามกรอบทฤษฎีที่ตั้งไว้ซึ่งเรียกว่าปัจจัยที่ 7 ก็คือ “การแสวงหาผลประโยชน์" ปัจจัยใหม่นี้จะเป็นกำหนดความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการปฏิบัตินโยบายด้วย ดังนั้นรูปแบบการวิเคราะห์จำเป็นต้องนำปัจจัยที่ 7 ซึ่งเป็นมิติใหม่เพื่อเสริมความสมบูรณ์ให้กับกรอบทฤษฎีเดิมที่มีอยู่เพียง 6 ปัจจัย รูปแบบการวิเคราะห์มิติใหม่นี้ยังสามารถนำไปใช้ในพื้นที่อื่นได้โดยต้องคำนึงถึงสภาพแวดล้อมและปัจจัยภายในพื้นที่ที่ใช้ศึกษา ทั้งนี้ย่อมขึ้นอยู่กับเอกภาพแห่งความสมดุลระหว่างปัจจัยทั้ง 7 ที่จะให้น้ำหนักปัจจัยตัวใดมากหรือน้อยกว่ากัน นอกจากนี้ ผู้เขียนได้เสนอรูปแบบเพื่อปรับปรุงทางปฏิบัตินโยบายในจังหวัดนราธิวาสให้รัดกุมขึ้น โดยเสนอให้มีคู่มือการวิเคราะห์ความหมาะสม และคู่มือกำหนดการปฏิบัติประจำเพื่อเป็นมาตรการเสริมในการปฏิบัตินโยบายให้สมบูรณ์ขึ้นSubjectgovernment

Link to Full Text

Share

COinS